【摘要】公益诉讼是以维护国家利益和社会公共利益为目的的诉讼，安全生产是社会公共利益，安全生产与立法所列举的公共利益相当，将安全生产纳入公益诉讼范围符合公益诉讼发展规律，是我国法治建设的内在规律和要求。本文以安全生产为视角，加强公益诉讼“等外”领域研究，探究安全生产公益诉讼的相关问题。

　　【关键字】公益诉讼 等外 安全生产

　　公益诉讼自2015年7月1日试点开始，至2017年6月全国人大常委会修改《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》,最终在法律层面确立检察机关提起公益诉讼制度，试点期间检察机关共办理各类公益诉讼案件9053件，涉及生态环境与资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，而对于法律规定等外的领域却很少探索。2019年1月17日，张军检察长在全国检察长会议上提出，要加强公益诉讼“等外”领域研究，各地要结合实际稳妥积极去尝试等外。而2020年1月18日，张军检察长在全国检察长会议上提出，探索扩展公益诉讼新领域案件的原则由“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”。今年要重点抓好落实，不仅要把法律明确赋权的“4+1”领域案件办好办扎实，还要以高度负责的精神，积极办理群众反映强烈的安全生产、未成年人权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护等领域公益诉讼案件，为完善立法提供实践依据。作为一种工作要求，各地也在积极探索，但鲜有典型案例，本文从安全生产角度着手，加强公益诉讼“等外”领域研究，探讨安全生产公益诉讼制度。

　　一、 “等外”的法律意涵

　　“等外”是我国立法文本中的一个常用表达。《立法法》第七十二条第二款规定，“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定……。”

　　2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，第二十五条增加一款，作为第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼适应法律若干问题的解释》第二十一条亦在受案范围的表述上有一个“等”作为兜底条款。

　　如何理解立法中的这种“等”字，有学者认为，“对于《行政诉讼法》、《公益诉讼解释》等相关法律文件，在采用开放式列举受案范围表述中的‘等’是‘等外等’还是‘等内等’，一般认为是前者。”

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　　从逻辑上看，如果“等外等”的范围不受限制，则范围的设定将失去意义，因而不符合立法本意。那么实践中应当如何把握这个“等外”的外延呢，最高人民法院在第6号指导案例提供了一个很好的分析思路。针对《行政处罚法》第四十二条第一款规定的“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证……”，对于没收这一财产处罚是否组织听证，人民法院在裁判说理中指出， ……因此，“行政机关作出没收较大数额涉案财产的行政处罚决定时，未告知当事人有要求举行听证的权利或者未依法举行听证的，人民法院应当依法认定该行政处罚违反法定程序。”分析人民法院在该案中的说理，“等外”外延的确定应当遵循以下两个要素：一是“等外”行政处罚在性质上要与“等前”列举的处罚种类相当，即“没收”同罚款一样，都是一种财产罚；二是“等外”行政处罚在程度上要与“等前”列举的处罚种类相似，即“没收”相对人的财产同罚款一样，即要达到“较大数额”这种程度。这两个要素构成了判断“等外”外延的最基本标准，对于我们认识其他立法中的“等外”具有借鉴意义。

　　二、 安全生产归入公益诉讼“等外”理由

　　（一）安全生产与立法所列举的公共利益相当

　　1、安全生产的公益性

　　所谓公益性是指公众的、公共的利益，或使公众共同受益。公益性的受益对象是全体社会公众。虽然社会公众的具体范围可大可小，但是企业的安全生产，维护企业的高安全度低事故率水平，不仅对企业本身，获得经济效益而言具有正向作用，而且对维护社会稳定、提高人民群众生活水平，保护环境等方面均有着积极的影响。从安全生产的最终受益范围和受益组成看，安全生产具有社会公益性，安全生产应成为国家和社会的公益性事业。

　　2、安全生产的同质性

　　安全生产的同质性即安全生产在“质”上同生态环境与资源、食品药品、国有财产、国有土地使用权等公益相当。安全生产本质上是社会公共利益，且它与生态环境与资源、食品药品、国有财产、国有土地使用权一样，都是当前国家利益或社会公共利益较易受到侵害，社会关注度高且行政机关监管职能的履行情况不如人意，从而需要检察权介入的领域。所以，安全生产同四大领域一样都具有公共性、广泛性、合法性、正当性，都是国家利益或社会共同利益，都需要国家法律加以保护。《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》中提出，“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”。可见，该意见为安全生产公益诉讼提供了制度层面的支撑。公益诉讼发展历史证明，保护社会公共利益是社会发展必须的，要有适格主体来履行保护国家利益和社会公共利益的职能，安全生产也不例外，安全生产符合公益诉讼发展规律的要求。

　　（二）将安全生产纳入公益诉讼范围符合公益诉讼制度发展规律

　　2014年十八届四中全会提出了检察机关探索建立公益诉讼制度，早在决定出台前，检察机关就进行了一系列的实践探索，在这一探索过程中，公益诉讼的受案范围呈逐步扩大的趋势。

　　1、 公益诉讼的萌芽与发展

　　公益诉讼的萌芽以方城经验为标志，即检察机关以原告身份代表国家提起民事诉讼。1997年河南省方城县独树镇工商所将价值六万余元的门面房以两万元的价格卖给个人，检察院接到举报后进行调查，发现这种行为不构成职务犯罪，如何防止行政机关低价变卖国家资产成为检察院面前的难题，为此，检察机关进行制度创新，以原告身份提起民事诉讼，要求法院认定转让的民事行为无效，法院经过审查作出了认定合同无效的判决。

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　　检察机关这一尝试产生了良好的社会效果，获得了多方支持。方城经验逐渐在全国推广，仅河南省就有500多起类似案件。

　　但是时隔不久，这一尝试因缺乏立法依据而被强制叫停。为解决国有资产流失以及其他公共利益受损的现实问题，检察机关开始探索刑事附带民事诉讼和督促起诉制度，保护国家和社会公共利益。针对正在流失或即将流失的国有资产，监管部门不行使或怠于行使自己的监管职责，检察机关以监督者的身份，督促有关监管部门履行其职责，依法提起民事诉讼，保护国家和社会公共利益的一种机制。

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　　从当前的视角反观之，学界对民事督促起诉制度在监督行为的属性、监管对象的认定、监督案件的性质以及监督方式的认定上均存在误解。因为民事督促的对象是对国家利益和社会公共利益负有保护职责的行政机关或者国有单位。这些主体签订的合同多为公法合同，比如国有资产产权出让合同，国有土地出让合同、土地征收补偿协议、公共工程建设施工合同等。即使在民事合同中这些公法主体也应受行政法规规范的调整。由于民事督促起诉制度在宪法监督上缺位，对公共利益的维护也是步履艰难。

　　2 、公益诉讼试点实践及法律地位确立

　　在推进依法治国和司法改革的进程中，实务部门和理论界对于检察机关作为法律监督机关的定位、公益保护路径等方面有了更为明确、深刻的认知。在立法层面，民事公益诉讼早在2012年就以《民事诉讼法》修改为标志进行了制度设计;对比而言，在同一年曾有修改《行政诉讼法》设立行政公益诉讼制度的动议，但因种种阻力与分歧，这一建议最终未获得立法机关的支持。

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　　十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，自此行政公益诉讼开始了“先试点后立法”的立法确认进程;一年后，《人民检察院提起公益诉讼试点方案》获得通过，正式开始了行政公益诉讼的试点实践。随着连续两年试点工作的推进，该制度在我国诉讼领域的探索也步入一个全新阶段。2017年修订的《行政诉讼法》正式建立检察机关提起行政公益诉讼制度，在全国得到推广，并将公益诉讼的范围限定在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。

　　3、公益诉讼范围的拓展。

　　《中华人民共和国英雄烈士保护法》于2018年5月1日实施，该法第二十五条确立了检察机关对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为提起公益诉讼的基本制度。这是生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护和国有土地使用权出让等四大公益诉讼领域延伸出的第五大领域。与其他领域公益诉讼所保护的社会公共利益不同，英雄烈士保护领域的社会公共利益主要表现为民族情感、社会信仰和价值引领方面，公益诉讼要保护的是价值观，检察官作为公共利益的代表，有责任承担起使社会公共利益得到有效诉讼救济和法律保护的职责，充分发挥法律的指引和规制作用。2018年5月我省淮安市发生的被告曾某侮辱消防烈士谢勇的事件，检察机关积极履职及时提起民事公益诉讼，就是英烈保护公益诉讼的典型案例。

　　同理安全生产与经济发展和社会稳定密切相关，是典型的公共利益，检察机关应将其纳入公益诉讼范围进行探索尝试。

　　（三）安全生产纳入公益诉讼范围是我国法治建设的内在规律和要求

　　1、安全生产公益诉讼是保持经济发展的需要

　　随着我国经济发展进入新常态，经济结构调整、动能转换、技术更新日益加快，各种隐性风险逐渐显性化。我国安全生产的形势不容乐观，很多设施、设备是在改革开放初期粗放发展模式下建设起来的，本身安全标准就不高。有的已经陈旧老化，甚至超期服役，安全隐患问题日益突出。天津港“8·12”火灾爆炸事故造成173人死亡和失踪，经济损失将近70个亿；深圳“12·20”滑坡事故造成77人死亡和失踪，经济损失8亿多元；响水3.21爆炸事故调查报告出炉，78死76重伤，经济损失9.86亿元。事故带来如此大的经济损失，所以需要将安全生产纳入公益诉讼领域，督促相关职能部门做好监管工作，夯实安全生产基础、完善监管体制机制，强化安全执法监督，警钟长鸣、久久为功，不能有丝毫懈怠。

　　2、安全生产公益诉讼是维护社会稳定的需要

　　党和政府历来高度重视安全生产工作。我国《宪法》明确规定了劳动保护、安全生产是国家的一项基本政策。安全生产保障水平体现了人民群众的最基本的要求，因为在人民群众的各种利益中，生命的安全和健康保障是最实在和最基本的利益。如果安全生产做不好，经常发生安全事故，就会让社会最基本的细胞——家庭产生极大的恐惧和威胁，让人民群众对改革发展产生怀疑，这些问题一旦积累到一定程度或者随着某个突发事件的发生，有可能成为影响社会安全、稳定的重要因素。且安全生产事故特别是重特大事故，一旦爆发就会严重威胁企业职工和周围群众的生命财产安全，扰乱地区正常经济秩序，影响社会稳定并对周边地区环境造成持续性的严重影响。近年来，我国重特大安全生产事故仍然层出不穷，危险化学品领域尤其突出，安全生产监管面临的挑战依然严峻。

　　3、 安全生产公益诉讼是依法治国的需要

　　公益诉讼是维护国家利益和社会公共利益的需要，十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，这体现党的决策方向性、引领性，继而全国人大常委会确定在全国13个省进行试点，取得了较好的效果，并且通过立法进行确认。安全生产作为公共利益的一部分，是社会主义法治建设不可或缺的内容，社会各界要牢固树立以人为本、安全发展的理念，坚持在任何时候发展决不能以牺牲人的生命健康为代价这一观念，始终把人民群众生命安全放在第一位，切实增强责任感和紧迫感，国家应对此予以高度重视，并尽快将其研究内容纳入法治化进程。

　　三、安全生产公益诉讼相关问题研究

　　（一）安全生产公益诉讼的案件范围

　　安全生产涉及的领域十分广泛，我们主张安全生产纳入公益诉讼受案范围并非是不加区别一味地进入公益诉讼，这样不仅会导致司法资源的浪费，而且影响公益诉讼的实施效果。检察机关力量毕竟有限，不可能对所有涉及国家利益或者社会公共利益的行政违法和行政不作为都提起诉讼，行政公益诉讼对个案的选取尤为重要。对个案的选取必须起到“以点带面”的引领、示范作用，从而在某个方面建立起通过司法权督促行政机关正确实施法律的途径。对于安全生产领域来说，就是要通过行政公益诉讼督促各级政府及其部门实现《安全生产法》等法律、法规所确立的目标，即“防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展”。所以，检察机关必须紧紧抓住生产安全事故风险防控这一核心目标来遴选案件，如危险化学品、建筑施工、工矿商贸等领域。对于上述一些行业，安全生产责任落实不到位、隐患排查不到位、安全管理制度不健全等问题，依法制发检察建议，督促整改落实，堵塞漏洞。

　　（二）安全生产公益诉讼的程序启动

　　1、积极探索支持起诉制度

　　根据我国《民事诉讼法》第十五条规定，机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损的单位或者个人向人民法院起诉。在民事公益诉讼中，赋予了具有代表性的社会组织以诉讼提起人资格提起民事公益诉讼。《安全生产法》第7条规定：“工会依法对安全生产工作进行监督”。为了调动职工的积极性，形成风险防控的第一道关，如果赋予工会作为社会组织以行政公益诉讼起诉提起人资格，则一方面发挥其监督企业安全生产的作用，另一方面通过发挥其专业和获取信息的优势，成为检察机关的有益补充。在工会提起公益诉讼后，检察机关也可以迅速转换角色，像民事公益诉讼那样，支持工会起诉。

　　2、检察机关提起公益诉讼

　　公益诉讼以保护公益为目的，不以是否起诉作为衡量办案成效的标准，检察机关发现安全生产领域安全事故或隐患，对于行政机关违法履行职责的行为或怠于履行职责的行为，检察机关通过检察建议的方式督促其履职。2013年，海州区锦屏镇发生一起安全生产事故。通过走访，发现该镇石子加工企业或多或少存在着安全隐患。基层安监部门执法力量薄弱、日常监管工作落实不到位也是导致事故发生的原因之一。因此，我院向区安监局提出了检察建议，要求其切实整治安全隐患，杜绝安全生产事故的再次发生。检察建议发出后，区安监局联合区工商分局开展了打击非法经营专项行动，进一步规范了行业经营行为；组织在全区范围内开展了安全生产大检查工作，排查事故隐患；调整了基层安监部门负责人，加强了执法力量。该检察建议最终促成区政府及时出台《海州区镇人民政府、街道办事处及区级有关部门安全生产监督管理职责规定》的文件，强化全区各部门安全生产职责，为从根源上消除安全生产隐患提供保障，取得较好社会效果。虽然该案件是在2014年办理，但这也是检察建议在安全生产领域的一次很好尝试。对检察建议发出后仍不履职或履职不到位，可以提起行政公益诉讼，这种监督方式是最为有力的监督方式，也是保护安全生产的最有效的方式，通过这种方式，督促相关部门依法履职、规范履职，形成依法保护的安全屏障。

　　3、探索行政附带民事公益诉讼制度

　　一些重大安全生产经营事故往往会造成复杂的侵害后果，其民事公益诉讼和行政公益诉讼可能出现交叉之外，还可能和环境资源等领域的公益诉讼产生交叉。民事公益诉讼的提起无法纠正行政机关不依法履行职责的违法行为，行政公益诉讼的提起只能请求人民法院对行政行为的合法性进行裁决，在及时有效保护公共利益上存在一定滞后性。因此，笔者建议采取双管齐下的模式，即探索建立行政附带民事公益诉讼制度。

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　　（三）安全生产公益诉讼的执行保障

　　安全生产公益诉讼尚在探索实践中，如何有序有效推进安全生产公益诉讼工作，笔者认为，一是积极推进立法，适时扩大公益诉讼案件范围，将安全生产公益诉讼在法律上予以明确。《安全生产法》是全面规范安全生产的专门法律，也是安全生产领域的基本法律，因此可以借鉴《英雄烈士保护法》对检察机关公益诉讼保护英烈公共利益规定的先例，在该法中增加相应条款，这样既能实现安全生产领域的全覆盖，又能为检察机关在该领域提起公益诉讼提供法律依据；二是在立法尚未确立之前，可以进一步完善司法解释，出台规范性文件，及时回应社会的需求；三是积极推动地方人大、政府制定地方性法规、规章，结合本地区实际，探索建立安全生产相关工作机制；四是检察机关作为公益诉讼的职能部门，在实践中探索安全生产公益诉讼线索收集机制、程序启动机制、公益诉讼权益保护机制。五是积极探索安全生产先予执行制度。与法院沟通对接，在提起行政公益诉讼且重大安全事故隐患已经显露的情况下，法院可以适用先予执行制度，在作出正式判决之前责令行政机关采取某些必要的风险防范措施。

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　　唐张，江苏省连云港市海州区人民检察院党组书记、检察长

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　　李洪雷：《检察机关提起行政公益诉讼的法治化路径》[J]《行政法研究》2017,(5):62

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　　参见河南省方城县人民法院《民事判决书》（1997）方民初字第192号。转引自杨立新：《新中国民事行政检察发展前瞻》，《河南省政法干部管理学院学报》1999年第2期。

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　　傅国云：《论民事督促起诉——对国家利益、公共利益监管权的监督》，《浙江大学学报》（人文社会科学版）2008年第1期。

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　　谢鹏程：《如何认识检察机关在公益诉讼中的定位》[N].《人民检察报》2016-12-11（3）

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　　陈士莉、刘亮、马宇飞《安全生产领域行政公益诉讼建议》[N]《江苏法制报》2019-6-20法学研究版