最高人民检察院于2019年8月27日印发了《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》（以下称《规定》），对人民监督员监督模式和范围作出重大调整。从近两年实际履职情况看，人民监督员监督办案活动质效有待进一步提升。
一、人民监督员机制的旧貌与新颜
最高人民检察院在2003年9月通过《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》，10 月，10 个试点地区的检察机关正式启动人民监督员制度。人民监督员制度创设初衷是为了监督检察机关办理自侦案件，回应社会“谁来监督监督者”的疑问，是检察机关自觉接受人民群众监督、保障人民群众有序参与司法的重要制度设计，是检察机关主动接受社会监督的一项创新举措。随着国家监察体制改革、检察机关司法责任制和内设机构改革的背景下，2009年检察机关“四大检察”“十大业务”检察工作新格局已基本形成，最高人民检察院根据形势发展，新下发的《规定》监督范围明确为检察机关的办案活动，涵盖了刑事、民事、行政、公益诉讼等“四大检察”“十大业务”，丰富了监督内容，实现了人民监督员对检察办案活动全覆盖监督，进一步拓展人民监督员监督范围，至此，人民监督员制度被赋予了新的使命。
二、人民监督员制度运行存在的问题
自人民监督员工作机构、职责从高检院办公厅划转为案件管理办公室后，依据《规定》各地在高检院案件管理办公室的指导下开展各类人民监督员监督活动。以J省L市H区为例，2021年以来开展人民监督员活动24件次，邀请人民监督员36人次。从实际运行情况看，人民监督员工作还存在如下问题：
（一）部分检察官怠于邀请人民监督员监督。人民监督员制度作为新出台的制度，其价值还未被检察官普适性认可。检察官往往习惯专注于办案，主动接受监督的意愿不强，没有理解人民监督员工作的重要意义，甚至将接受监督视为增加工作量的负担。对于属于“可以”邀请人民监督员工作范畴的活动都不愿意邀请，对于“不服检察机关作出决定的申诉案件、拟不起诉和羁押必要性审查案件”尽量不作出公开审查的决定，对“有重大影响的不批准逮捕案件、行政诉讼监督案件”尽量不作出公开听证的决定，从而规避纳入“应当”邀请人民监督员活动的范畴。
（二）部分人民监督员履职不到位。人民监督员作为检察机关聘请的监督人员，受到不少专兼职律师、企业家、社会贤达等人士的青睐。他们有着各种社会身份，承担着繁重的本职工作，虽然被选任人民监督员，但在司法行政机关抽选邀请其参加监督检察机关办案活动时，部分人民监督员经常以工作忙无时间为借口拒绝参与相关活动，导致部分人民监督员基本无履职。如H区第四届人民监督员共8人，五年履职期间能够保证正常履职的仅有5名，另3人因各种原因参加监督活动较少。部分人民监督员因调离工作岗位或者因身体状态等客观原因不适合履职的，未及时提出退出，导致履职不能。
（三）人民监督员工作机构力量薄弱。在基层人民监督员工作机构的职责难以做到专人负责，一般由案管部门同志兼任联络员，不少联络员也经常更换，导致部分联络员业务不熟，开展工作时偶会出现疏忽。如在开展监督活动前，未及时将待监督的事项及时告知人民监督员，在开展完监督活动后，对后续相关工作的进展情况未及时对人民监督员进行反馈或反馈不及时。
（四）对人民监督员的管理松散。人民监督员固定任期严进不出的管理模式无法激发人民监督员工作的积极性。一是业务培训及时性不够。检察机关单独或者联合同级司法行政部门很少开展对人民监督员的培训，导致监督力不够；二是对人民监督员的年度考核工作未及时有效开展。有的人民监督员履职存在随意性，有的人员联系多次不参与监督活动；三是退出机制空缺。对于长期不在本地区工作生活的人员或未积极履职的人员未进行罢免，影响监督效率。
三、如何优化人民监督员监督办案活动质效
在推进新时代检察工作创新发展，助推国家治理体系和治理能力现代化过程中，人民监督员制度肩负着崇高的使命，应以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉，全面落实优化人民监督员制度。
（一）从强化宣传上提升人民监督员制度知晓率。张军检察长在人民监督员代表座谈会上指出“要增强宣传意识，全方位、多角度宣传人民监督员监督的重要意义和实际成效，形成各职能部门协调配合、人民群众理解支持、人民监督员积极有序参与监督的良好局面，把国家治理体系和治理能力建设有力、更好推向现代化”。部分检察官怠于邀请人民监督员监督很大程度上取决于对人民监督员制度的价值未认识到位。因此相关部门应协调配合，选取生动鲜活的案例多角度全方位呈现丰富多彩的人民监督员工作，既激发群众主动参与人民监督员工作的热情，也盘活检察官主动邀请人民监督员监督的内生动力。
（二）从双向考核机制的建立促进人民监督员监督工作开展。一方面建立对员额检察官的考核机制，《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》中对于人民监督员工作未纳入考核，导致了大部分人民监督员监督质效不高。可考虑将邀请人民监督员监督办案活动纳入检察官业绩考评范畴，人民监督员工作机构受理审查后转交原办理的检察官审查处理的也可参照办案部门绩效考核方案确定相应考评分值，以此提升检察官积极性，充实人民监督员工作。另一方面建立对人民监督员的考核机制。定期内部通报人民监督员发表的监督意见及采纳情况，对其中有实质内容切实推进工作的优质建议进行表彰。将邀请人民监督员的参加监督活动和参加培训情况列入绩效考评，统计并公布邀请与实际参与活动次数的比率。
（三）从工作机构健全上发挥统筹推进作用。开展定期培训，扩大人民监督员参与的广度和深度为原则，提高参与质量，培养参与能力，防止制度的萎缩和异化。检察机关内设机构重塑以后，相关检察职能进行了重要调整。大部分人民监督员对检察机关的检察职能处于模糊的状态。检察机关可与司法行政机关联合通过视频播放、培训、资料邮寄、微信群发送等多途径，就检察机关改革现状、《规定》解读、人民监督员履职程序、最新法规速递等内容有针对性地推送给人民监督员，使人民监督员熟悉监督程序，积极参与监督，勇于主动监督。每年组织与司法行政机关、人民监督员的交流座谈会，通报全年活动组织情况，协商进一步改进工作的措施。
（四）从机制构建完善上提升人民监督员管理。一方面建立提请、商请退出机制。对于失去监督时间或者空间条件的，不符合人民监督员履职要求的，如人民监督员去外地履新、承担重大任务等，可以由人民监督员主动提出，也可由检察机关商请司法行政机关将相关人员退出人民监督员队伍。另一方面建立补选人员机制。对于提请、商请退出人员较多，无法满足监督需求的地区，及时补选人民监督员，以满足人民监督员活动正常开展的基本需求。
